郑长忠:走出农村基层治理困境的政党逻辑
发布时间:2015-05-05
信息来源:光明网

       近日,中共中央组织部、中央农村工作领导小组办公室、国务院扶贫开发领导小组办公室印发《关于做好选派机关优秀干部到村任第一书记工作的通知》,就深入贯彻落实习近平总书记关于大抓基层、推动基层建设全面进步全面过硬和精准扶贫、精准脱贫等重要指示精神,对选派机关优秀干部到村任第一书记工作作出安排,并明确党组织软弱涣散村和建档立卡贫困村,要做到全覆盖。虽然,这一工作是新时期扶贫工作一项举措与加强农村基层组织建设一个做法,但是,如果从国家治理角度来分析的话,我们会发现,这一做法实际上是以政党组织力量实现对农村基层治理困境救济的一个举措,是中国特色社会主义政治运行逻辑在基层的一种生动体现。
  政治的使命就在于通过建构与运用公共权力来实现秩序与推动发展。民族独立、国家统一以及现代化建设的组织化诉求与传统社会的一盘散沙特征之间矛盾,使中国选择了用政党力量来建立国家与建构秩序,并推动社会与经济发展。中国政治发展的历史逻辑使政党处于核心地位,在政治空间内承载着领导使命,在国家空间内扮演着执政角色,在社会空间内担负着治理任务,从而使中国的秩序与发展有着组织化基础支撑。
  从社会治理角度来看,在计划经济时期,单位社会就是以基层党组织为核心而建构起来,从而为现代化建设奠定了组织化基础。市场经济建立之后,中国基层社会治理依然还是以基层党组织为核心,通过政党力量与国家、社会的力量有效合作,保证了社会顺利转型的权力衔接,实现了转型后的基层社会生活共同体再造,使秩序与发展得以可能。政党在中国社会治理中起到特殊作用的运行逻辑,不仅体现在城市基层社会治理之中,而且也贯穿于农村基层社会治理过程。
  改革开放之后,为了解决人民公社解体之后的乡村治理权力真空等问题以及适应新的社会发展要求,在一些地方自发创新与官方试点基础上,中央决定在农村村级层面实行基层党组织领导下的村民自治,并颁布了相应法律,在全国推开。这就意味着,要获得村级层面的治理有效性,就必须推动政党组织力量,法律规定的村民自治制度力量以及村级各类组织力量之间形成有机合作。不论是三者能力不足,还是三者之间合作不足,都将导致村级治理困境出现。
  随着市场经济发展,相对落后的农村地区的农民大批进程务工,特别是那些年富力强者更是绝大部分都离开了乡村,从而导致不论是村级党组织还是村级自治组织都存在难觅能干者出任干部问题,这就使村级党组织涣散、自治不力等出现。这就是所谓治理精英缺失导致治理无效的现象。其后果就是越贫穷地方,精英越流失,治理越无效。然而,由于村民自治条例规定属地化原则,从而导致作为治理主体之一的村委会干部无法从其他地方引入精英,因此,只能通过党组织网络实现治理救济。这次中组部等关于选派第一书记的做法就是,在许多地方试点基础上,在全国范围推开的一种村级治理的政党救济的举措。
  这些第一书记主要从各级机关优秀年轻干部、后备干部,国有企业、事业单位的优秀人员和以往因年龄原因从领导岗位上调整下来、尚未退休的干部中选派。一方面这些干部相对于村级干部来说,有着较强的治理能力,从而实现治理能力的救济;另一方面这些干部进村不仅是单个干部,而是一个单位或机关作为背书的,可以为这些乡村整合大批各类资源,从而实现资源救济。比如,著名的安徽省凤阳县小岗村的第一书记沈浩同志,就是省财政厅的一位副处级干部,本人有较强领导能力与敬业精神,同时长期在省城与财政厅工作,有着广泛社会资本,从而为其能够在小岗村做出成绩奠定了主客观基础。
  当然,救济毕竟是救济,关键在于要通过这一做法必须推动当地治理的自我造血能力。这是老话题,但是依然是新任务。如何解决,除了各显神通外,还要有整体性部署,这也是国家治理能力现代化的一种体现。
  (作者系复旦大学政党建设与国家发展研究中心常务副主任)